提要

2月5日，新華社發(fā)布的《“有基礎有條件、有信心有能力保持經濟平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展”——國家發(fā)展改革委有關負責人談當前經濟形勢》一文中提出，適度超前開展基礎設施投資，扎實推動“十四五”規(guī)劃102項重大工程項目實施；推進新型基礎設施建設，加大對傳統(tǒng)產業(yè)向高端化、智能化、綠色化優(yōu)化升級的支持力度；加強重大項目用地用海用能等要素保障，用好用足中央預算內投資、地方政府專項債券。穩(wěn)定宏觀經濟是地方政府需要切實擔負的主要責任，具體到基礎設施投資建設，還可以適度“超前”，2022年地方專項債發(fā)行規(guī)模相比于2020年的3.75萬億和2021年的3.65萬億必定會有所提升，平臺公司也將承擔更多的基建設投資任務。實際上早在去年9月6日召開的2021中國國際數字經濟博覽會上，金融委主任劉鶴就表示要適度超前進行基礎設施建設，而這一切都需要地方政府利用好平臺公司這個抓手做好投融資規(guī)劃。

丨（一）地區(qū)發(fā)展不平衡是適度超前開展基礎設施建設的原因

當前我國地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分問題依然較為突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大，尤其是基礎設施和民生領域仍有較多薄弱環(huán)節(jié)需要彌補，從公共設施投入來看城鎮(zhèn)居民人均為農村居民人均的5倍。因此，需要針對性進行基礎設施適度超前規(guī)劃，補齊基礎設施短板。從基礎設施補短板項目的具體投資來看，傳統(tǒng)的基礎設施“補短板”依然有中西部地區(qū)的“鐵公基”，縣域范圍的基礎設施和公共服務設施建設等用來彌補區(qū)域發(fā)展差距的民生工程。而這些民生工程需要提前做好規(guī)劃，尤其是適度超前來解決基礎設施短板問題，例如：生態(tài)環(huán)保、水利工程、社會服務、區(qū)域性交通等基礎設施建設項目。

“十四五”規(guī)劃中明確了現代化基礎設施建設的方向，其中一塊是新基建，要建設以數字化基礎設施為主的基礎設施。而另一塊則是對傳統(tǒng)基礎設施的改造，包括對能源基礎設施、水利基礎設施以及交通基礎設施的數字化改造。2022年國家發(fā)改委提出的主題依然是擴大內需投資，穩(wěn)增長，要求實現5.5%的經濟預期增長目標。由此可以預知，未來從國家層面來看，如何實施擴大內需的政策舉措是重點；從地方政府層面來看，如何利用好政策集成效應形成穩(wěn)增長合力，同時有效應對各類風險挑戰(zhàn)是關鍵。我國現在正處于一個數字經濟大發(fā)展的階段，而做好數字經濟需要的基礎設施與傳統(tǒng)的基礎設施存在本質上的差別，必須根據數字經濟的特點進行適度超前謀劃與建設。適度超前的基礎設施的內涵與外延，與現代化基礎設施建設的要求高度一致?！斑m度超前”本質上是在保證經濟發(fā)展的前提下，進行數字化的基礎設施建設，必須遵循經濟發(fā)展規(guī)律。例如，目前雖然我國在全力推進5G基礎設施建設，但是5G目前依然存在著投資基礎設施建設后，無明確應用場景、無法通過商業(yè)變現的問題。所以構建新發(fā)展格局和穩(wěn)增長，需要適度超前謀劃，考慮到風險和政策的雙重因素。

目前來看，新型基礎設施主要包括數據中心、云計算、人工智能、物聯網、區(qū)塊鏈等新一代的信息通信技術，以及在這些數字技術基礎上形成的各類數字平臺。發(fā)改委通過“明目標”和“給融資”兩個方面，將新型基礎設施建設作為未來國家發(fā)展的重點領域，其中明目標方面：加快完善網絡基礎設施建設，著力實施中西部中小城市基礎網絡完善工程和5G融合應用工程；系統(tǒng)布局統(tǒng)一節(jié)點型基礎設施建設，加速推進10個國家數據中心集群，推進國家新型互聯網交換中心、國家互聯網骨干直連點建設；給融資方面：為更好地開展新型基礎設施建設，從資本方向推動市場主體投資建設，放寬準入領域，降低投資門檻，加大對新型基礎設施建設的信貸支持力度，創(chuàng)新金融工具、拓寬融資渠道，為更多民營企業(yè)參與新型基礎設施建設創(chuàng)造有利條件。由此可見，適度超前開展新型基礎設施建設將是未來國家發(fā)展的重點領域。

在以往規(guī)劃基礎設施建設時，往往采用自上而下的形式，很多項目都是地方政府以平臺公司為抓手進行投資和建設。而現在基礎設施建設尤其是新型基礎設施，因為要確保技術層面和融資層面的“適度超前”，單一依靠以往自上而下的形式推進顯然無法實現。新型基礎設施投資建設需要產業(yè)鏈中的各企業(yè)有機結合，建設有利于產業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)調發(fā)展的生態(tài)型基礎設施。因此未來投資、建設和運營新型基礎設施的主體將以多元化形式參與，融資方式以及政府擔任的角色都會有所變化。例如：在進行適度超前基礎設施投資建設時，由以往的政府主導變成政府引導，要求不攤大餅，綜合考慮當地的產業(yè)結構，盡量避免出現政府大規(guī)模投資的局面，將新型基礎設施建設在人口密集和經濟發(fā)達的區(qū)域進行，以解決大量財政投入沒有回報的問題，同時注重財政支出缺乏效率的問題。

地方政府性債務管理和平臺公司融資約束是近年來政策調控的重點，以往地方政府利用平臺公司融資增加政府隱性債務的行為已經被嚴令禁止的情況下，適度超前開展基礎設施建設的重點是解決融資的問題。從“規(guī)劃102項重大工程項目”的要求提出以來，市場的第一反應就是資金從何處來，而解決這一問題的關鍵則是利用好平臺公司。對于平臺公司而言，其天生的責任使命就是承擔基礎設施建設任務，在適度超前開展基礎設施建設的要求下，可以預見今年專項債的發(fā)行量必定增加，但是在政府債務嚴控的大背景下，平臺公司如何做好投融資規(guī)劃已成為目前的焦點。在不增加隱性債務的紅線下，平臺公司不應單一承擔融資功能，還要承擔起公司的職能，做好投融資規(guī)劃，通過造血機制，依靠市場化途徑融資，加快自身轉型的步伐，從市場化業(yè)務中獲取收益、現金流及利潤，用來反哺基礎設施建設，確保投資能夠達到戰(zhàn)略目標。

丨（一）把握政策與經濟變化是關鍵

適度超前開展基礎設施投資的關鍵是通過以下三個方面利用好政策與經濟的變化：一是突出穩(wěn)字當頭，保證適度超前的穩(wěn)定性。保持投資的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，提高前瞻性、針對性、有效性，把握好政策的節(jié)奏、力度和重點，著力穩(wěn)定適度超前開展基礎設施建設。同時也要保持流動性合理充裕，充分利用好金融機構政策。二是強化政策統(tǒng)籌協(xié)調，形成適度超前的穩(wěn)增長合力。注重研究政策的變化性，例如對比近兩年的政策，針對新的政策舉措，做好有效的應對。三是圍繞經濟前景研究，做好適度超前的準備工作。針對國內外經濟變化做到早安排、早動手、早見效，以萬全的準備應對各種挑戰(zhàn)。

丨（二）利用好平臺公司是關鍵

適度超前開展基礎設施建設的基礎是融資，而地方政府的融資抓手就是平臺公司，在嚴格執(zhí)行政府債務紅線的背景下，能否做好融資是衡量平臺公司能力的重要標準。未來平臺公司需要拓寬融資渠道，爭取多途徑融資，積極嘗試創(chuàng)新型產品。但是融資創(chuàng)新又與嚴監(jiān)管政策相違背。僅21年就出臺眾多政策限制平臺公司融資，例如：4月國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》就提出平臺公司剝離其政府融資職能，同時交易所按照紅橙黃綠進行劃分、交易所協(xié)會按照第一二三四類企業(yè)限制平臺債券發(fā)行；8月銀保監(jiān)會出臺《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務防范化解工作的指導意見》（銀保監(jiān)[2021]15號文）；占平臺公司大部分的區(qū)縣級平臺公司發(fā)行債券再度收緊，在不得新增規(guī)模的前提下，募集用途只能借新還舊；對開發(fā)區(qū)也有相應的限制，根據開發(fā)區(qū)的平臺公司是否有獨立財政采取不同的監(jiān)管標準。由此，正如上文所說，利用好平臺公司就需要增強平臺公司的內生增長力，從平臺公司財務結構入手，將政府的資產資源包裝注入平臺公司，改善平臺公司的資產結構，利用市場化的運營，反哺基礎設施建設所需的資金，是解決適度超前開展基礎設施建設資金問題的關鍵。

丨（三）注重適度是關鍵

在不同的數字經濟發(fā)展階段，基礎設施建設都有一定程度的超前規(guī)劃，基礎設施建設需要先行以推動經濟、產業(yè)和技術發(fā)展為目標。但是不同的階段都應保持“適度”原則，這種“適度”應從技術和經濟兩個層面來考量，從技術層面來說，基于新型基礎設施而來的數字經濟發(fā)展路徑、商業(yè)模式都有相當程度上的不確定性，因此都需要試錯階段，意味著新型基礎設施建設需要超前探索，但是不能過度過快發(fā)展，適度超前可以減少不確定性所帶來的風險；從經濟層面來說，“適度”超前有經濟方面的考慮，基礎設施往往涉及巨額資金投入，融資模式上要在杠桿率和負債率上保持一定程度的平衡性，確保新型基礎設施投資、建設和運營的可持續(xù)性。

丨（四）做好投資是關鍵

適度超前開展基礎設施建設關鍵在于做好投資，但是地方政府所依賴的平臺公司以及自身的投融資機制依然處于低效階段。例如多數平臺公司依然處于融資的初級階段，缺乏主動投資意識且投后管理又較差，造成一些政府部門大量的資金沉淀，使得融資款使用效率低、投資收益低。對此地方政府應建設完善且專業(yè)的投融資機制，強化投資意識，通過平臺公司以市場化的方式投資項目，確保資金的回報率。通過優(yōu)化投融資機制，聚焦新型基礎設施建設適度超前工作，保持持續(xù)有效的投資力度。在開展新型基礎設施建設的基礎上，進行結構調整，提升長期有效的供給能力，在供需相互促進和不增加政府隱性債務負擔的條件下形成良性循環(huán)。