115號文、方案編寫大綱、17號令相繼發(fā)布后，新特許經(jīng)營頂層設(shè)計(jì)框架基本成型，在嚴(yán)防隱債的大前提下，辦法積極鼓勵民營企業(yè)參與，推動基建項(xiàng)目創(chuàng)新化融資，本文在實(shí)操層面討論特許經(jīng)營者選擇、民營企業(yè)參與、經(jīng)濟(jì)可行性等方面的運(yùn)作方式。
特許經(jīng)營者選擇
新規(guī)提出除作為政府出資代表外，地方本級國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東，作為政府出資人代表時，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。實(shí)踐中，對于城市供水、凈水、供氣、供熱等有著穩(wěn)定收益來源的市政設(shè)施項(xiàng)目，地方政府自主實(shí)施或交由地方平臺公司實(shí)施的意愿強(qiáng)烈，主要為保留地方優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，持續(xù)獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，支持平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。本項(xiàng)目要求投標(biāo)人為市屬國有企業(yè)，以設(shè)置招標(biāo)條件方式將區(qū)縣級政府項(xiàng)目交由市級所屬國企實(shí)施，一定程度保留了地方對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)控制權(quán)。如何合法合規(guī)支持本級平臺公司參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，對于各級政府是一大難題。從實(shí)操層面來看，市級政府可將本級項(xiàng)目分散委托各區(qū)縣政府實(shí)施，由區(qū)縣實(shí)施機(jī)構(gòu)招引市屬國企，實(shí)現(xiàn)將項(xiàng)目資產(chǎn)留存市級目的；區(qū)縣級政府則可將項(xiàng)目交由市級平臺新建或改擴(kuò)建，運(yùn)營階段通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、存量資產(chǎn)收購、TOT等方式，將區(qū)縣項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)收回。此外，地方政府亦可采用直接委托或授權(quán)的方式實(shí)施項(xiàng)目，相比特許經(jīng)營，直接委托或授權(quán)可實(shí)現(xiàn)本級平臺公司深度參與本級項(xiàng)目，但對平臺公司融資能力是一大考驗(yàn)。
民營企業(yè)參與
對于污水處理項(xiàng)目，新規(guī)要求民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，但對民營企業(yè)參與方式、參與路徑、參與節(jié)點(diǎn)均未作明確規(guī)定。本項(xiàng)目在招選特許經(jīng)營者時未直接引入民營企業(yè)，提出由選定的特許經(jīng)營者在項(xiàng)目實(shí)施過程中同時履行民營資本招商程序，以滿足新規(guī)相關(guān)要求。本項(xiàng)目引入民營資本的時間節(jié)點(diǎn)值得關(guān)注，承諾實(shí)施過程（建設(shè)階段、運(yùn)營階段）而非招標(biāo)階段履行引入民營資本是創(chuàng)新做法，其有效性和對新規(guī)響應(yīng)充分性有待實(shí)踐驗(yàn)證，同時也對政策施行容忍度提出考驗(yàn)。根據(jù)實(shí)際情況，預(yù)測地方政府在運(yùn)作此類項(xiàng)目時有三種做法，一是嚴(yán)格遵循新規(guī)規(guī)定，與行業(yè)龍頭民企合作，在招標(biāo)階段引入民營資本參股項(xiàng)目，此舉最符合新規(guī)精神；二是在政策基礎(chǔ)上創(chuàng)新探索，先與國有企業(yè)合作，再在建設(shè)階段或運(yùn)營階段引入民營資本參股項(xiàng)目，此舉一定程度符合新規(guī)精神，但需關(guān)注項(xiàng)目過程審計(jì)與融資落地相關(guān)問題；三是利用外商投資企業(yè)參照民營企業(yè)的規(guī)定，與在港澳等區(qū)域設(shè)立投資公司的大型央國企合作，以港澳投資公司作為通道變相實(shí)現(xiàn)引入國資特許經(jīng)營者，此舉雖在流程上符合新規(guī)規(guī)定，但對激發(fā)民間投資活力的政策初衷有所背離。特許經(jīng)營能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營項(xiàng)目可謂困難重重，除了直接委托、單一來源采購等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設(shè)置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營項(xiàng)目，會要求中標(biāo)的特許經(jīng)營者繳納一筆特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)，這筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)有時竟會高的讓人咂舌，比如《溧陽市光伏新能源投資建設(shè)特許經(jīng)營項(xiàng)目》，招標(biāo)公告里的轉(zhuǎn)讓費(fèi)就高達(dá)18億元，其它的污水處理等存量項(xiàng)目，也都在幾千萬不等?，F(xiàn)在管理辦法的第四條提出“不得新設(shè)行政許可”，將會禁止類似的無法律法規(guī)要求的亂收費(fèi)。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費(fèi)的要求下，未來符合特許經(jīng)營要求的項(xiàng)目也將大幅縮減，許多業(yè)內(nèi)人士還是擔(dān)心民營企業(yè)，實(shí)際參與空間還是有限。對于這個問題，我們更理性的看待的話，在高質(zhì)量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動，避免想借著項(xiàng)目的名義，突破現(xiàn)行一些政策限制的做法。通過聚焦使用者付費(fèi)的要求，可以從源頭上就對優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項(xiàng)目，在這個過程直接就被淘汰了。而且，在良性的競爭環(huán)境下，聚焦使用者付費(fèi)反而更能激發(fā)民營企業(yè)改變之前被動聽指揮的重建輕營局面，激勵特許經(jīng)營者主動的通過運(yùn)營前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。
經(jīng)濟(jì)可行性
項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行需滿足兩方面要求，一是收益水平，二是收益保障。收益水平方面，本項(xiàng)目通過運(yùn)營補(bǔ)貼和資源補(bǔ)償的方式提高收益。新規(guī)要求項(xiàng)目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本并獲取一定投資回報(bào)的條件，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。對于各參與主體，如何最大化經(jīng)營收入是關(guān)鍵，包括最大化獲取使用者付費(fèi)、最大化獲取運(yùn)營補(bǔ)貼、最大化獲取建設(shè)期政府投資支持、最大化獲取其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益四種方式。建設(shè)期政府投資支持對地方短期財(cái)政資金能力有要求，使用者付費(fèi)與終端用戶支付意愿及區(qū)域發(fā)展水平有關(guān)聯(lián)，本項(xiàng)目主要在運(yùn)營補(bǔ)貼和其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益補(bǔ)償方面進(jìn)行運(yùn)作，一是明確使用者付費(fèi)全部用于覆蓋建設(shè)成本，運(yùn)營成本由政府付費(fèi)進(jìn)行全運(yùn)營周期補(bǔ)貼，理論上可實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營者的零成本運(yùn)營，運(yùn)營風(fēng)險一定程度由政府方兜底。但同時需警惕，實(shí)踐中可能存在通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)支出、做大運(yùn)營成本等方式套取政府補(bǔ)貼的不合規(guī)情形，違規(guī)增加政府支出責(zé)任，增加隱債風(fēng)險。二是靈活依據(jù)政策支持，本項(xiàng)目向特許經(jīng)營者同步補(bǔ)償凈水廠上蓋產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)權(quán)，雙方可在土地價格、規(guī)劃調(diào)整、物業(yè)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)要素方面共同協(xié)商，由特許經(jīng)營者低成本獲取相關(guān)資源開發(fā)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)整體項(xiàng)目的綜合平衡。收益保障方面，本項(xiàng)目通過付費(fèi)公式設(shè)計(jì)一定程度實(shí)現(xiàn)保底水量。新規(guī)要求特許經(jīng)營項(xiàng)目不得承諾固定投資回報(bào)，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。本項(xiàng)目在污水處理服務(wù)費(fèi)支付方面約定，當(dāng)月日均污水處理量小于該區(qū)域污水處理設(shè)計(jì)規(guī)模時，納入計(jì)算公式的變量為設(shè)計(jì)規(guī)模水量，雖扣除可變成本并通過績效考核付費(fèi)，并不構(gòu)成絕對意義的固定投資回報(bào)，但水量不足情形下的付費(fèi)公式設(shè)計(jì)實(shí)際達(dá)到部分水量保底目的。另一方面，穿透來看污水處理費(fèi)支付最終來源為市場化用戶付費(fèi)，政府方僅履行代收代付責(zé)任，在不承諾以財(cái)政資金進(jìn)行付費(fèi)缺口補(bǔ)助的前提下，本付費(fèi)機(jī)制嚴(yán)格意義上并不構(gòu)成財(cái)政固定支出，并不必然涉及違規(guī)，實(shí)踐中終端用戶收費(fèi)不足以按約定支付時的處理方式是關(guān)鍵，政企雙方應(yīng)提前做好爭議發(fā)生時的解決方案。
其他熱點(diǎn)問題
一、政府還能付費(fèi)嗎？
根據(jù)管理辦法要求，聚焦使用者付費(fèi)并不意味著政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任要求下，建設(shè)期階段，政府依然可以通過中央預(yù)算內(nèi)投資、國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資等方式以資本金注入、投資補(bǔ)助等方式予以資金支持。運(yùn)營階段，根據(jù)項(xiàng)目的行業(yè)特性，通行的補(bǔ)貼依然可以保留，比如項(xiàng)目范圍內(nèi)包含的市政設(shè)施維護(hù)、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等公共服務(wù)，依然可以保留公共服務(wù)的運(yùn)營補(bǔ)貼。
但是要強(qiáng)調(diào)的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項(xiàng)目長期存在的，包含政府補(bǔ)貼的影子價格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運(yùn)營補(bǔ)貼范圍內(nèi)。
可有些交通、水利項(xiàng)目投資規(guī)模大、而且使用者付費(fèi)資源有限，落地的核心還是要通過“肥瘦搭配”的組合開發(fā)經(jīng)營資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)、獲得與特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式取得收益”。
具體的項(xiàng)目實(shí)踐過程中，落地性更高的補(bǔ)償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產(chǎn)、文旅等資源，未來“市政設(shè)施+停車場+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項(xiàng)目可能會更多的出現(xiàn)。
近期的貴陽南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營項(xiàng)目，將綠化提升改造、收集收運(yùn)房（亭）、公廁改造等公益建設(shè)項(xiàng)目與“滲漏液”處置廠、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行資源匹配開發(fā)，就是一個很好的思路。
二、國企能否參與或主導(dǎo)？
管理辦法鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，被許多人誤讀為只能民營企業(yè)參加特許經(jīng)營項(xiàng)目，其實(shí)按照國企、民企一視同仁的原則，鼓勵民營企業(yè)參加，并不意味著排斥國企參加，而且客觀來看，鐵路、收費(fèi)公路、軌道交通、能源儲備設(shè)施、水利，這些特許經(jīng)營項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長，長期以來，就是由國企主導(dǎo)的。
所以115號文PPP新機(jī)制在支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目清單里，對于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等涉及交通、能源、水利項(xiàng)目，只是要求積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與，并沒有強(qiáng)制要求民營企業(yè)控股或參股。
所以對于此類項(xiàng)目，各地還是要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，具體情況具體分析，天津市交通運(yùn)輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關(guān)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高收費(fèi)公路項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見（試行）》，向社會公開征求相關(guān)意見建議，天津市對“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”設(shè)定了兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是估算總投資在30億元以上，二是項(xiàng)目估算征地拆遷費(fèi)用超過建安費(fèi)，且征地拆遷費(fèi)用總額在15億以上。標(biāo)準(zhǔn)的明確也為下一步項(xiàng)目落地，厘清了政策堵點(diǎn)。
據(jù)此，我們也可以說，特許經(jīng)營項(xiàng)目在公平、公正合理招標(biāo)的情形下，積極鼓勵、支持民營企業(yè)參與，如果項(xiàng)目真是適合國企參與或主導(dǎo)的，也要按照一視同仁原則，不能簡單的拒之門外。
三、項(xiàng)目股權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓？
特許經(jīng)營的潛在投資人，首要考慮的是投資回報(bào)，能否通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)的問題，管理辦法第二十條明確，對于成立項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營項(xiàng)目，特許經(jīng)營協(xié)議里就應(yīng)該包含股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)約定。
但是對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，管理辦法也明確了相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓時間和要求，比如第二十一條強(qiáng)調(diào)，“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整”。那么股權(quán)轉(zhuǎn)讓時間就不得是在建設(shè)期。而且結(jié)合《政府和社會資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》里對于運(yùn)營期內(nèi)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的最短期限制要求，那么在運(yùn)營期的轉(zhuǎn)讓，也需要設(shè)置一個股權(quán)鎖定期。
根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，股權(quán)鎖定期會要求項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，且運(yùn)營正常平穩(wěn)，達(dá)到一定期限后，投資人可以轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的全部或部分股權(quán)。不過，與之前做PPP項(xiàng)目的一個變化是，之前PPP項(xiàng)目的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門同意，現(xiàn)在做到及時書面告知就可以了。
