近日，財政部網(wǎng)站發(fā)布財政部部長劉昆署名文章《健全現(xiàn)代預算制度》。該文在談及深入推進現(xiàn)代預算制度改革重點任務時，一大要點是增強財政可持續(xù)能力，筑牢風險防范制度機制。其中在防范化解政府債務風險方面，劉昆提出，堅持高壓監(jiān)管，堅決遏制隱性債務增量，妥善化解存量，逐步實現(xiàn)地方政府債務按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責閉環(huán)管理和集中公開機制。加強地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預期。其中，合并監(jiān)管、集中公開機制、打破政府兜底預期等引起市場關注，如何理解？
打破兜底預期的歷史脈絡
在城投債占信用債半壁江山的背景下，“加強地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預期”的提法引起市場廣泛關注。但回溯來看，這并非官方首次提及“打破政府兜底預期”：
第一階段明確“中央不救助”。2014年9月印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)【2014】43號，43號文）提出，要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。當時一些省份印發(fā)的貫徹文件表示，省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。
第二階段提出“打消兩個幻覺”。2017 年末，財政部在《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，要堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”。該報告還提出，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。第三階段允許城投破產(chǎn)或者清算。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。2021年4月印發(fā)的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》沿用了“城投破產(chǎn)”這一提法：清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。因此，打破政府兜底預期和“打破兜底幻覺”、允許城投破產(chǎn)的提法一脈相承，是早已有之的政策方向，財長此次文章只是再度重申相關監(jiān)管政策。實踐中，由于城投和政府之間的特殊關系，城投打破剛兌將是一個復雜的過程。在這一過程中，隨著監(jiān)管不斷重提打破剛兌，市場的擔憂也隨之加深，這會加劇城投內(nèi)部的分化。記者了解到，鑒于城投打破剛兌對市場的巨大沖擊，地方對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級政府報告并履行有關程序，同時加強與央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等相關部門的溝通，確保風險可控。
地方債的合并監(jiān)管
劉昆文章表示，堅持高壓監(jiān)管，堅決遏制隱性債務增量，妥善化解存量，逐步實現(xiàn)地方政府債務按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。據(jù)檢索，“合并監(jiān)管”一詞是財政部在官方層面首次公開提出。但從一些地方披露的信息來看，合并監(jiān)管已經(jīng)有了一些端倪。比如陜西省漢中市政府網(wǎng)站去年12月發(fā)布通知稱，為深入貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解地方政府債務風險的決策部署，高質(zhì)量完成本市隱性債務清零試點工作任務，推動地方政府法定債務和隱性債務合并監(jiān)管，根據(jù)財政部和省政府關于隱性債務清零試點工作的有關要求，決定在漢中市政府性債務管理工作領導小組設立漢中市隱性債務清零試點工作專班。因此，合并監(jiān)管應該是一些地方進行試點之后形成了初步經(jīng)驗，然后財政部才在官方文章中正式提出。根據(jù)劉昆此次發(fā)文的前后文及地方的經(jīng)驗看，合并監(jiān)管應該指向政府債務和隱性債務按照統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)管。所謂政府債務是指政府負有償還責任的債務，而隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。因此，隱性債務和政府債務并不是一個概念，政府債務屬于政府杠桿的范疇，但隱性債務屬于企業(yè)杠桿的范疇。其顯著區(qū)別是政府債務是納入預算的、定期向外公布，而隱性債務不納入預算、也不對外公布。那么，如何理解二者的合并監(jiān)管呢？中國財政科學研究院金融研究中心研究員趙全厚表示，現(xiàn)在地方政府性債務分類管理已經(jīng)經(jīng)歷了一段時間，而隨著隱性債務逐步化解，地方政府性債務正進入合并監(jiān)管的過程。在趙全厚看來，地方政府性債務的分類管理和合并監(jiān)管要考慮以下幾個目標要求：一是把握好法定債務限額機制，遏制新增隱性債務。健全地方政府債務限額確定機制，完善常態(tài)化監(jiān)控機制，健全新增隱性債務發(fā)現(xiàn)機制。二是完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結(jié)果應用，有效前移風險防控關口。打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資的自律約束機制。三是健全市場化、法治化的債務違約處置機制，積極穩(wěn)妥化解隱性債務，防范處置風險。“合并監(jiān)管的目的在于防范地方政府性債務風險和規(guī)制地方政府再融資行為，有序推進隱性債化解和必要的顯性化，有序推進地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型。”趙全厚表示。隱性債務的顯性化方面，2021年廣東、北京、上海啟動全域無隱性債務試點，三省市可以發(fā)行地方再融資債券置換隱性債務，其原因在于三地隱性債務規(guī)模不高、政府債務率低，將隱性債務轉(zhuǎn)化為政府債務后，政府債務率還在綠色區(qū)間。但隨著全國地方政府債務率接近預警線，隱性債務顯性化的空間被壓縮。
完善問責集中公開機制
關于問責，43號文已提出，對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。隨著2018年隱性債務問責辦法的下發(fā)，地方政府債務問責機制進一步加強。實質(zhì)性的問責則從2017年開始。當年，中央部門開始嚴查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財政部披露的是違法違規(guī)舉債問責結(jié)果。具體而言，財政部從2017年3月-2018年11月陸續(xù)公布了10余份問責處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個省份。這些問責呈現(xiàn)兩個特點：一是問責由省級政府作出，但由財政部集中通報；二是違規(guī)舉借債務時間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新《預算法》實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。2018年以后，地方政府也陸續(xù)公布一些問責結(jié)果。其特點有三：一是問責通報散見于地方政府網(wǎng)站；二是問責主要由當?shù)丶o委及監(jiān)委處罰、當?shù)卣▓?；三是處罰力度有所降低，在財政部前一輪問責中對責任人有行政撤職、行政降級的處分，地方披露的問責案例主要是誡勉、警告、通報批評。劉昆此次文章表示，要加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責閉環(huán)管理和集中公開機制。相比而言，財政部集中公開問責案例更能形成震懾，處罰力度也更大。時間三年后，今年5月和7月，財政部再度公開了一批隱性債務問責案例和融資平臺公司違法違規(guī)融資新增隱性債務問責典型案例，持續(xù)釋放遏制隱性債務增長信號。值得注意的是，2017年3月-2018年11月財政部公布的違規(guī)舉債案例由預算司披露，此次則是由監(jiān)督評價局披露。根據(jù)官網(wǎng)，監(jiān)督評價局的主要職責之一是負責地方政府債務及隱性債務的檢查工作。那么，何為問責閉環(huán)管理機制？據(jù)了解，這主要包括違規(guī)舉債線索核實、責任認定、問責整改、問責結(jié)果公開等內(nèi)容。
